城镇随着工业文明的发展而成为人类定居的主要形式,工业用地亦成为现代城镇最主要的组成部分之一^[1].工业既是城镇变化最主要的动力,亦可能是城镇衰落最直接的原因^[2].中国作为城镇化率已经超过50%的全球制造业大国,自20世纪90年代以来,制造业就业率维持在约15%,同时,劳动力向服务业大量转移.伴随工业在国民经济中的比重日益下降,工业区从特大城市向市郊和中小城市转移(丹尼·罗德里克),城市工业区大量厂房和仓库被废弃,对于以工业为主导产业的中小城市,工业的转移甚至会引起人口损失及就业机会减少等社会问题^[3].吴志强预测在2025年前后,中国不仅有一批城市因产业发展而衰落,更会出现特大城市因空气污染而导致工业搬离,城市更新成为新常态,而通过城市土地性质与空间调整促进城市经济再生的城市复兴势在必行^[4].工业衰落给城镇带来的影响从企业收入减少、税收减少、就业机会减少、人口外流、土地和房屋闲置以及城镇形象衰败,是一个从经济向人口和空间逐渐蔓延的过程.可持续发展视角下的城镇工业用地转型就是在城镇发展过程中面对工业发展的不利条件,通过自身努力和外部刺激等手段,实现城镇在经济、社会、文化等方面自我修复,保持城镇与自然环境在资源、能源、废弃物等方面平衡有序的交换,为人创造全面发展的城镇环境^[5].

城镇工业用地在城镇发展初期多位于城镇的边缘,地块尺度较大,临近城镇重要的交通设施(河流、公路、铁路等),随着城镇的扩张,工业用地逐渐被包裹在城镇内部,其污染物、噪声及震动等对周围的环境、人、空气、水和土壤等影响日益加剧,加之土地、劳动力等成本的增加,城镇中心的工业用地对城镇环境、空间结构造成阻碍更为严重,迫切的转型需求与资金、技术与人才等方面的短缺成为问题解决的关键.综合城镇发展过程中产业结构调整、城镇环境保护、土地经济效益实现等诸多目标,城镇工业用地性质及使用方式的转变^[6]成为城镇化可持续发展的突破点.

西方发达国家城镇中心工业用地转型是伴随着郊区化带来的城镇中心衰落,正因为如此,西方发达国家更早、更加深入地进行城镇中心工业用地转型的研究,城镇中心工业用地转型必须处理好与城镇复兴之间的关系,有效地改善了城镇社会、经济、环境.西方发达国家一系列利用工业用地转型实现城镇复兴的优秀案例及其成功经验对于正处于产业升级关键期的中国而言,无疑具有重要的现实意义.

英国是世界上首个工业化国家,在二次世界大战后的经济竞争中未能延续往日的辉煌,伴随着工业发展的周期性规律和环境问题,较早的面临城镇工业用地转型的问题.英国等发达国家对由工业转型引起的城镇衰退的积极应对,使大多数城镇人口流失、形象衰退、土地和建筑废弃空置、经济萧条等现象得到遏制和改善的同时,修复了自然环境,保持了城市社会活力,提高了城镇产业附加值,延续了城市形象,并提升了城镇综合效益.对英国城镇所采取的使城市重现活力的一系列政策、方法和措施的研究,对于饱受雾霾之苦,亟待进行工业转型的中国城市而言,无疑十分必要.应该说作为第一个工业化国家,英国的成功经验是源于其最先感受到工业生产所产生的污染对人类和自然环境造成的危害,同时凭借其工业化生产带来收益,通过在城镇规划管理政策上的不断探索得以实现.首先,确立以改善居住环境质量为起点的规划体系,通过政策制定从源头上严格管控污染问题,禁止污染严重的产业获取城镇土地; 其次,利用资金优势,对符合环境改善要求,具有高附加值的产业进行资助扶持,保持城市风貌的同时充分利用原有设施,建立更和谐高效的城镇发展模式 ^[7].1968年以来《英国大都市计划》的提出,从政策层面促进了英国诸多社会问题的解决,并带动了城市复兴的实践^[8].

可持续视角下的英国城镇复兴从关注城镇建筑实体改善开始,逐渐转向关注工业用地转型后废弃工业用地再利用中社会、经济和环境效益.在处理“被工业或其他发展损害,未经改善处理不能得到有收益的利用”^[9]的废弃土地方面,当地政府废弃土地资助部门DLG(Derelict Land Grant)与英国本土合作者会对需帮助地区被指定为废弃并需要帮助的治理区给予100%费用上的资助,对于其他团体的治理活动给予其投入费用80%的资助.对于这些指定区域的外围,则给予再利用工作净支出50%的补偿,而志愿者团体的小块清理工作亦可得到30 000 镑的资助.同时,对受到污染的工业用地的原所有者征收全额土地修复的补偿费,并建立土地修复标准和再利用层级目录,让再开发者认识到风险^[10].

英国可持续发展的城镇复兴政策是借实践中遇到的新情况和新问题得以完善的,从资金扶持实体形象改善到奖惩并举的积极引导,发展为有预见性的整合社会经济关系,通过私有化发挥社会团体的民间智慧实现土地、经济转型,最后以资助吸引私人资本进入,并以1990年的环境保护法(Environment Protect Act)加以保障.这些改变是基于对工业用地转型问题的实质和执行主体的认识不断深入而进行的.管理层最初认为城镇衰落问题是缺乏维护资金导致的^[11],但在遇到受资助方通过拟定高成本的改善方式或者在改造过程中减少成本,使其自身收益最大化的利益博弈后,奖惩并举策略出现以惩处那些造成遗产破坏、棚户区产生及工业用地污染的责任者.但同时这些措施亦导致私人业主不愿意介入需更新的区域,因此20世纪80年代撒切尔(Thacher)的地方政府规划和土地法案(Local Government Planning and Land Act),通过城市发展公司UDCS(Urban Development Corporations)以强制手段建立公私土地转换渠道,以削减法律强制执行的程序重新塑造市场导向的合作关系而使其发展计划得到执行.然而这些举措发挥的作用^[12]有限,此后的城市复兴主要通过资助来吸引私人投资,辅以税赋减免对选择区域进行帮助.1980年代后,需要政府先行帮助的特定项目提案明显可行,并以公平竞争的方式来延续政府与民间合作关系^[13].英国城市复兴政策经历了从软硬兼施对特定项目资助、发展到建立合作关系参加公平的竞赛投标,从自上而下的社会资金福利分配、到资助与减税创造私有企业的成长能力、再到通过竞赛整合社会各利益相关群体的力量共同实现城市复兴; 项目评价标准从由政府确定资助区域及资金分配方式、到由各城市平等参与的竞赛决定资助区域及资金分配方式.由此可见,可持续视角下的城镇复兴是从空间向经济及社会生活不断延伸的过程.雷丁镇The Oracle 项目就是在这一背景下产生的,是城镇中各种利益相关者被政府邀请为这一区域准备包括计划书、宣传册和基本规划导则等一揽子计划,并参与城市挑战(city challenge)的投标,有力证明当地政府,商务部、志愿者组织及特定公司之间的伙伴关系.资助的评价标准关注项目的产出,更关注金钱的使用效率而不是金钱本身的分配.应该说政策的有效性促成了The Oracle 等一系列项目成功.

本文总结英格兰东南部伯克郡的雷丁镇The Oracle项目从城镇废弃土地转变为集休闲、娱乐、零售、滨水空间、公共设施等功能为一体“城市客厅”和高端商业零售中心,通过利用城镇废弃土地完善城市功能、植入新兴产业,最终实现城镇复兴的成功经验,期望对我国正在进行的城市转型升级过程有所借鉴与帮助.

The Oracle 项目证实了可持续发展视角下的工业用地转型与城市复兴之间的密切关系.从城镇废弃土地的转型政策发展的原因及路径,乃至实际项目实践均证实以下三点:

(1)可持续发展的城镇工业用地转型离不开政策的支持,政策的建立、实施及面对问题进行的动态修订是释放土地这一生产要素活力的前提,也是规划设计的依据;

(2)可持续发展的城镇工业用地转型是离不开社会各方面的深度参与,实质性参与必须以发现城镇经济增长点、发掘投资者、深挖市场潜力、满足目标群体需求的经济活动为必由之路;

(3)可持续发展的城镇工业用地转型中城镇建筑形象持续改善与实体环境的塑造必须契合城镇经济、社会及文化发展脉络;

总而言之,成功的城镇复兴不是简单地以城市形体规划解决城市复杂问题,而是通过政府、社区、个人、开发商、专业技术人员、社会经济学家等共同努力而实现的城市形象、经济、社会和环境保护等多元可持续发展目标的实现; 不是将因城市社会、经济和政治等各种原因造成的呈现破败状态的建筑大规模拆除重建,而是对衰败城镇采用更加灵活多样的更新改造措施,促进城镇可持续发展多元发展目标的实现,是提升城镇经济、社会、文化自我发展能力.

我国作为新兴的工业国家,正不断盘活城镇中心闲置废弃的工业用地,从转型中寻找发展的机会,在升级中获取竞争的优势.我国城镇中心工业用地转型是一种有预见性的主动寻找适宜策略方法去顺应社会经济发展趋势,永葆城市活力与发展的潜力的举措.我国可持续发展的城镇复兴必须从建筑形象改善、功能完善、建筑遗产保护、产业升级等方面,从项目的政策基础、设计理念、实施过程到后期效果全过程,从整合投资-资助、利益相关群体、城市形象功能产业各要素去形成城镇发展合力,改善城市综合竞争力.英国有助于延续城市社会、经济脉络、建筑文脉、城市发展脉络的城镇管控方法,为我国城镇在经济、社会及生态等方面的可持续发展提供了政策管理、实证经验的借鉴.