(西安建筑科技大学 建筑学院,陕西 西安 710055)
(School of Architecture, Xi'an Univ. of Arch. & Tech., Xi'an 710055, China)
urban renewal; planning evaluation; urban heritage area; S-CAD analysis method; Northwest China; Daming Palace area
DOI: 10.15986/j.1006-7930.2022.06.009
随着文化战略成为我国重要发展战略趋势,承载着城市历史文化基因的城市大遗址地区成为城市发展的重大战略资源,由于强大的政治、经济、社会等多种因素交叠,其城市更新工作凸显出多样而复杂的特性,但长期以来偏重物质性改造的城市更新对这一类区域造成了社会和空间上的排斥.早在20世纪末期,吴良镛院士就提出了有机更新的模式来阻止推倒性重建对于传统城市物质空间以及居民的社会关系网络的破坏[1].然而,在实际的工作当中仍然存在城市更新规划文本与实施之间的较大差距问题,究其原因是在规划制定与实施过程中忽略了各方利益的协调.城市更新是多元主体参与的共同决策[2],特别是在城市大遗址区这类利益对峙较为尖锐的领域,多元主体利益的协调对于城市社会发展公平与效率的平衡尤为重要.
陈同滨与单霁翔较早提出将古代遗址纳入城市总体规划当中[3-4],在保护城市遗址的同时协调其总体规划[5],形成城市遗址区特色的文化空间、社会空间、开放空间[6].此后,学者们关于城市遗址区的空间生产实践[7]、遗址区的空间演化机制[8]、基于地方性的城市遗址区再利用[9]以及遗址区多元价值进行探析,认为大遗址区内建设空间的布局和调整是关系到遗址保护与遗址区良性发展的重要问题[10].相关研究更多是基于遗址保护视角探索遗址与城市如何协调发展[11],而基于城市规划视角探讨在城市更新工作中遗址保护与城乡规划、土地利用、环境保护、社会管理等多方面的协调关系以及在当前存量规划背景下,占据城市较大面积的城市遗址区如何进行科学有效的城市更新工作、城市遗址区在更新当中的多元利益主体的博弈以及更新工作完成后的效果评估有待系统性研究.相关研究在地域方面更加关注东部地区,而对于西北地区的城市大遗址区的保护与更新工作研究较为缺乏.鉴于目前研究与实践工作中存在不足,考虑到西安市是我国城市大遗址区数量最多、保留较好的典型区域,因此,本文采用兼顾决策者和相关利益主体的S-CAD政策评估方法,以西安市的《大明宫地区保护与改造总体规划》为研究对象,基于规划主导者的立场进行规划文本与实施效果的评估; 同时,基于规划相关的其他利益主体评估规划实施的可行性并提出规划修编的建议,以期为大明宫地区在新时期的更新工作以及我国西北地区其他城市遗址区的保护与更新规划提供借鉴.
20世纪80年代,加拿大籍华人学者梁鹤年先生提出了S-CAD政策评估方法.“S”即“Subjectivity(主观性)”,代表政策评估的主导观点; “C”即“Consistency(一致性)”、“A”即“Adequacy(充要性)”、“D”即“Dependency(依赖性)”分别代表政策评估的三个层级,即政策评估逻辑的合理性,反映政策实施的效应; 政策内容的“经济性”,反映政策实施的效率; 政策实施后对相关利益主体价值观体系的“实践性”,反映政策实施的可行性[12].在政策的制定和设施过程中,涉及到的不同利益主体均希望通过政策的不同手段,使得最终呈现的结果与预期的目标存在高度一致性[13].
城市规划作为一种公共政策,应在规划评估过程中积极应用政策科学的相关方法,构建公共政策视角下多维度、全过程的规划评估体系[14].作为公共政策的城市规划更应当重视规划过程中各方利益主体与参与者的诉求,正确处理各方主体的价值判断,为规划方案的编制与实施提供可靠且有效的依据.当前S-CAD法主要用在政策研究当中,规划领域的研究与应用实践相对较少.管理学学者首先引入该方法,尝试运用该方法分析信息[15]、土地[16]、能源[17]等政策问题.李冬雪、王兴平等对S-CAD法在城乡规划当中的应用进行了详细介绍.随后,此方法逐渐应用到不动产登记制度、宅基地退出政策[18]等土地政策的评估当中.近年来,相关研究拓展到主体功能区规划的实施、历史城区的更新政策、遗产保护政策[19]当中,发挥其强调公共政策的逻辑性与系统性的优势平衡各参与主体的利益.
在政策评估过程中,首先需要明确主导观点的价值观,其次,通过对目标、手段和结果的一致性和充要性进行分析明确政策实施在逻辑上的连贯性、在政策工具运用中的有效性; 最后,通过对相关利益主体的观点进行依赖性分析明确政策实施对于他们的价值观体现的程度,最终对政策进行优化与完善(图1).
图1 S-CAD评估模型
Fig.1 Evaluation model of the S-CAD method
城市遗址区的相关利益主体主要包括两部分:一是使用主体,由居民(居住在遗址区的并直接使用遗址区的各类设施的人群)、从业者(从事商业、商务等活动的人群)组成; 二是运营主体,主要是城市政府(从事监管、规划、运营遗址区的相关管理者).调研采取问卷结合访谈的形式,邀请相关领域专家、学者以及居民等通过打分的方式进行评估,并在问卷回收后对打分结果求均值取整[20](表1).
表1 打分机制(以一致性为例)
Tab.1 Scoring mechanism(taking consistency as an example)
对于大明宫地区的更新规划而言,各方参与者都代表着不同的价值观,影响着规划策略的选择.基于不同的立场进行评估会产生不同的“主导观点”,此次评估选取西安市政府所持观点作为“主导观点”,“立场——目标——手段——结果”的政策评估链条当中的政策取向等问题皆从这个观点出发.相应地其他规划参与者代表的观点都成为“相关观点”,包括居民、开发商等,在评估规划文本的可行性时需要考虑其产生的助力或阻力问题.
根据前文所述规划评估思路,提炼出《大明宫地区保护与改造总体规划》的要素(图2、图3).
图2 《大明宫地区保护与改造总体规划》的规划要素
Fig.2 Planning elements of the overall plan for the protection and reconstruction of the Daming Palace area
图3 基于S-CAD法的《大明宫地区保护与改造总体规划》评估逻辑
Fig.3 Evaluation logic of the overall plan for protection and reconstruction of the Daming Palace area based on the S-CAD method
一致性检验即逻辑分析,是对政策的“立场—目标”、“目标—手段”、“手段—结果”各个环节之间的逻辑关系进行分析,确保其实施的效果[21](表2).
表2 一致性检验结果
Tab.2 Results of consistency inspection
规划目标是利益主体立场的体现.根据专家打分结果可以看出大明宫地区的更新规划工作中,其立场与目标具有高度一致性,见图4(a).一方面,区域社会经济发展目标(G1)的实现是西安市政府提升城市多元化、高品质(V1)与可持续发展的水平(V2)的直观表现.大明宫地区独有的作为重要历史文化见证的资源性不仅体现在短期内作为旅游或文化产品产生的经济效益,更体现在远期作为城市文明建设的物质载体和驱动引擎而衍生的社会文化价值[22].另一方面,大明宫地区更新改造的生态保护、文化传承与城市现代化统一目标(G2)是西安市政府建成具有时代特征、文化品位、环境优美的改造示范区(V3)的核心立场.大明宫地区的更新改造通过在物质层面与精神层面联通遗址与城市,升华了大明宫地区作为西安城市名片的品牌效应,进而实现了历史与现代在同一时空的交融.此外,居民生活居住水平提升(G3)这一目标是遗址区形成高品质的城市形态、实现城市(V1)的可持续发展(V2)的基础.对于城市遗址区而言,增强遗址在现代的吸引力,围绕大遗址建设高品质的城市生活空间是大遗址在现代城市生活价值的重要体现.
通过专家打分结果可以看出大明宫地区的更新工作在“手段-目标”层面存在较高的逻辑一致性,见图4(b).
在大明宫地区的更新工作当中,遗址保护与城市开发同时进行,通过调整建设用地布局(S1)、完善公共服务设施(S2)等手段,在短期内带动周边大范围内的人居环境整体改造和提升[23],完成提高社区生活质量、改善民生的目标(G3).同时,通过带动当地居民参与城市更新工作,发挥遗址的社会经济价值,促进了大明宫地区的经济发展(G1).然而,在更新规划过程中,遗址保护手段(S4)与建设控制手段(S5)的作用发挥不甚明显.首先,在早期的遗址保护工作当中,由于处于城市快速扩张发展时期,二者之间的矛盾使得遗址本体虽得到了很好的保护但周边的风貌管控相对缺乏,未能形成浓厚的历史文化氛围; 其次,早期的拆迁安置工作在客观上加剧了这一区域的地产无序开发 [24].此外,在更新工作当中忽视了对于遗址区居民的社会关系网络保护[25],这些不足也影响了遗址保护的社会与文化价值的实现进而限制了大明宫地区在远期实现生态保护、文化传承与城市现代化协调统一的目标(G2).
图4 一致性专家打分结果
Fig.4 Experts' scoring results for consistency
预期结果直接反映手段的实施效果.大明宫地区成为各方面协调发展的城市新区的结果与手段S1、S2、S3、S4、S5、S6、S7、S8、S9具有较强的逻辑一致性.通过调整区域内的用地布局(S1)、完善交通设施(S6)以及拆迁安置(S9)实现遗址区在空间上与城市现代化的协调; 通过完善公共服务设施(S2)、优化营商环境(S3)、完善市政基础设施(S8)等方面实现遗址区在社会功能上的现代化转型; 通过保护大遗址(S4)以及对风貌协调区的建设控制(S5)、完善绿地景观(S7)等实现大遗址区在精神层面与城市发展品质提升相协调.
综上,《大明宫地区保护与改造总体规划》的元素逻辑结构清晰完整,“立场-目标”“目标-手段”“结果-手段”的逻辑关联以及“立场-目标-手段-结果”的整体逻辑之间不存在矛盾.
S-CAD方法的经济分析置于逻辑分析之后,是在一致性基础上对其执行效率进行预判(表3).
表3 充要性检验结果
Tab.3 Results of sufficiency inspection
通过专家打分的结果分析“目标-立场”这一环节的充要性,可以看出生态保护、文化传承与城市现代化统一(G2)这一目标是大明宫地区更新工作的核心目标,由此衍生出区域社会经济发展(G1)与居民生活水平提升(G2)的次目标,这三个目标是西安市政府对大明宫地区改造立场的充要条件,见图5(a).西安市作为我国最早的历史文化名城,也是重要的国家中心城市,在当今社会的发展中以其深厚的历史文化底蕴激发着城市的现代化发展.因此,对于西安这座遗址之上建立的城市,城市遗址区的更新促进西安历史文化与现代社会融合,从而加强城市空间的特色[26-27]是西安市在新发展时期的重要工作,也是西安市政府对于城市发展立场的重要体现.
图5 充要性专家打分结果
Fig.5 Experts' scoring results for sufficiency and necessity
在“手段-目标”的充要性链条中,S2、S4、S5、S7、S8等手段对于带动区域社会经济发展(G1)目标的充分性与必要性处于一般水平,见图5(b).根据调查,大明宫地区的遗址保护工作占据了地区财政开支的较大部分,在大明宫地区更新工作中,对于遗址区的其他城市设施建设工作短期内产生的经济效益不甚明显,因而此类更新手段对于地区经济水平的提升并不充分.S3、S6手段对于生态保护、文化传承与城市现代化统一(G2)目标的充分性与必要性处于一般水平.在传统意义上,文物的经济开发与保护存在着一定的矛盾,同样,完善交通设施对于遗址区的生态保护与文化传承作用不甚明显,因此,这两个手段的充分性不突出.然而对于城市大遗址[28]在现代社会的发展的统一至关重要[29],因此,这两个手段对于大明宫地区的更新工作而言具有一定的必要性.
另外,保护历史文物古迹(S4)与建设控制(S5)与提升居民生活居住水平(G3)并无直接对应关系,因此,其充要性相对较差.
根据专家意见可以看出,大明宫地区的保护改造规划结果与手段的充要性水平较高,各项手段是实现地区协调发展的充分必要条件.大明宫地区在保护遗址的基础上,通过对遗址区的各类用地与各项设施进行现代化改造与提升,使遗址区形成良好的历史与现代的结合,在主导的遗址文化产业带动下,发展与遗址相关的关联产业,使遗址区域城市空间形成有机整体,促进了大明宫地区与西安市的良性互动,实现了大明宫地区遗址空间与城市空间的协同发展,促进了遗址的保护传承和区域经济社会的协调发展[30].
依赖性即实践性是对政策实施的合理性与合法性进行分析.通过对大明宫地区更新工作涉及到的各类相关利益主体进行调查,发现在“立场-目标-手段-结果”链条当中的实践性检验上,各相关利益者都十分认同也认为可行的(表4、图5).
表4 关键元素的实践性分析
Tab.4 Practical analysis of key elements
表5 依赖性检验结果
Tab.5 Results of dependency inspection
然而,主要分歧在于手段与预期结果方面,居民的认同度与执行性相对较低.这反映了规划过程中对于公众的意愿了解不足,公众参与机制未能有效实行.尤其在居民对于大明宫地区的用地布局(S1)、遗址保护(S4)、建设控制(S5)等手段对更新改造目标的实现方面认为其可行性较差.然而,在上述分析与实践结果当中可以看出,这三个手段对于大明宫地区的更新工作起到了较大的作用,这也反映出在规划制定与实施过程中并未能很好地对居民进行专业术语在日常语境下的转译,也未能形成政府工作与居民生活之间的有效衔接.
本文基于S-CAD方法对《大明宫地区保护与改造总体规划》进行评估,得出以下结论:
(1)总体来看,《大明宫地区保护与改造总体规划》的规划文本基于规划制定者与实施者的“立场-目标-手段-结果”逻辑链条完整,具备较强的一致性,各规划元素之间不存在冲突或矛盾,并且基本反映了主导观点与相关观点对于大明宫地区的更新诉求;
(2)规划的目标与立场存在较强的充要性,而“手段-目标”“结果-手段”环节均存在一定的不充分问题,突出表现在保护历史文物古迹与建设控制手段对于目标实现的作用强度不充分,但从大明宫地区的长远发展来看,各规划手段是实现规划目标的必要条件,也是促使大明宫地区呈现各方面协调发展结果的必然要求;
(3)各方利益主体对于大明宫地区的保护与改造规划呈支持态度,但在关注点上略有不同.主要分歧在于手段与预期结果方面,居民的认同度与执行性相对较低.对于规划的制定与实施主体即政府而言,大明宫地区的更新工作更加强调通过遗址的保护与合理利用提升区域的经济发展水平、改善区域的生态环境并为居民提供更加舒适的城市生活空间.对于遗址区的居民、企业等其他利益主体而言,则更加关注生活居住水平与产业发展环境质量的提升,二者之间并无本质上的矛盾,但由于更新规划的制定与实施过程中,对于相关利益主体的真实诉求的充分理解与反馈相对欠缺,使得其在更新规划的实施在认同度上存在差异.
综上,大明宫地区的保护与改造总体规划实施效果较好,但在相关利益主体的协调方面仍有可完善的空间以进一步提升大明宫地区更新改造品质,促进区域协调发展.
(1)注重城市更新规划的实施评估.《大明宫地区保护与改造总体规划》在实施过程中仅在2014年进行过一次修编.然而,在新时期我国城市化快速发展的背景下,城市发展目标逐年发生变化,城市遗址区本身的复杂特性使得这一区域的物质空间、社会空间变化更为复杂.因此,有必要对这一区域的规划实施进行定期评估,在纵向上应依据评估实施成效调整规划目标与实施方式; 在横向上应综合衔接政府各条块发展计划,确保城市更新目标分解与城市发展目标相匹配[31].
(2)进一步优化规划体系的内部逻辑结构,与西安市国土空间规划衔接,尽快编制新一轮的更新规划,并在制定过程中避免无逻辑关系的环节出现.西北地区的省会城市的国土空间规划编制已基本完成,大多处于征求意见阶段,应当考虑对于城市遗址区相关更新规划内容的补充.通过上述评估结果可以发展,虽然总体上大明宫地区的更新规划实施效果较好,但仍存在着一些不协调问题.因此,建议加强规划实施之前对规划文本的逻辑一致性的评估,提高规划实施的效应与效率.
(3)重视规划制定与实施过程中对于各方利益主体的协调.城市遗址区的更新工作涉及到多元主体,为更有效统筹开展城市更新工作,建议由市政府组织成立更新规划工作协同工作小组[32],充分发挥政府的监管职能,对开发商行为进行激励与约束,保护与鼓励城市居民参与的主体地位; 同时,在规划制定之前广泛听取包括城市建设部门、遗产保护部门、相关企业以及城市居民等各方利益主体的真实诉求,尤其是开展居民满意度调查等具体工作,以保障规划实施的可行性.
